农村基本经营制度:理论评价与现实选择

在目前农村土地承包关系总体稳定、农民群众对土地承包关系比较满意的背景下,稳定农村土地承包关系,就是要把现有土地承包所形成的权利义务关系按照法律和政策的规定全部落实下来,搞好土地承包经营权的确权、登记、颁证工作,确保承包合同到户、承包地块和面积明确,把农民承包土地的各项权利依法落到实处。稳定农村土地承包关系,有两个重要的作用。首先,稳定土地承包关系,有助于鼓励农民增加农业投入,提高土地的生产率。正因如此,在第一轮土地承包期15年即将期满时,1993年中央11号文件规定“在原定的耕地承包期到期之后,再延长30年不变”,从而稳定了农民对土地收益预期,同时开启了以“增人不增地,减人不减地”为特征的第二轮承包进程,形成了现有土地承包关系。其次,稳定土地承包关系,有利于缓解因土地调整引发的耕地细碎化及其带来的社会矛盾。在我国的双层经营体制下,土地承包主要与农民户籍相关联。近几十年来,我国农村户籍人口数量增长幅度较大,如果根据户籍人口的变动而频频调整土地承包关系,无疑会导致农村耕地的进一步细碎化。而且土地承包涉及面广量大,情况复杂,土地调整往往会引发许多社会矛盾和利益纠纷,不利于农村社会和谐稳定。

稳定土地承包关系还涉及到集体林地承包、草原承包和海洋滩涂、荒山、荒坡承包等,限于篇幅,本文均不予讨论。

所谓土地承包关系长久不变,从字面意思理解,就是在第二轮承包“30年不变”到期以后,农民与集体之间的土地承包关系长期延续,相应的面积、地块除法律另有规定外仍然保持不变,农民对承包经营的耕地拥有的权利和承担的义务长久不变。但是,我们认为,长久不变还有另外一层意思,亦即我国农村基本制度的核心——家庭承包经营制度长久不变。因此,长久不变既不是耕地承包期30年的简单延长,更不是割断现有土地承包关系的重新承包,而是对现有承包关系的稳定和延续,是完善我国农村基本经营制度的重大举措,具有深远的现实意义。长久不变能够使《物权法》所规定的农民土地承包经营权作为用益物权真正实现,强化了对土地承包经营权的物权保护。在双层经营体制下,土地承包关系长久不变,能够保证农民免于失去土地所有权(虽然土地流转可能在一段时间让其失去经营权)。大量农村劳动力在城乡之间“候鸟式”转移,要经过相当长时期才能达到均衡,农民有了长久的土地承包经营权,能够在城市和乡村之间有所缓冲,不至于成为城市贫民,也无须为基本的温饱而担忧。对土地这种特殊物品,权能时期越长,其价值就越高,这不仅有利于提高农民的收入水平,也能够促进城镇化的可持续发展,有利于整个社会的稳定。

实现长久不变,关键在于确定一个既符合现有法律法规又使农民充分认可的起点。人多地少的禀赋及其特殊性决定了农村土地承包必须把公平放在首要位置,在此基础上通过制度创新和技术创新实现效率的提高,否则,任何貌似有效的制度设计都会被农民所摒弃。那么,这个“起点”如何确定?按照2013年中央一号文件的要求,“健全农村土地承包经营权登记制度,强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作,妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。”目前农业部门正在进行农村土地承包经营权的确权登记颁证工作,我们认为,要以此为契机,把确权登记颁证作为长久不变的起点。自1993年开始第二轮承包后,大部分村都按照1993年中央11号文件的要求,“增人不增地、减人不减地”,因此,按照确权后的承包格局颁证并作为长久不变的起点,广大农民应该是认可的。至于还在进行“小调整”或者“大调整”的少数村(约占5%左右),应当由当地农民自行决定长久不变的起点,或者以最后一次调整前作为起点,或者进行再一次调整。但无论如何,起点一经确定,就不再变动,实现长久不变。当然,在确定起点时,要妥善处理前述二轮承包时放弃耕地的农民、大城市郊区和工业化程度较高村中部分农民的权益问题。在某种意义上可以认为,确定长久不变的起点是解决上述问题的最后一次机会。

十七届三中全会提出的赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,不仅蕴含着要通过进一步完善政策和法律,给予农民土地承包经营权更加切实有力的制度保障,而且包含了要通过完善土地承包权能,使土地承包经营权的用益物权性质更加充分、更加彻底,进而更好地实现农民土地承包权益的政策导向。

《物权法》第125条规定:“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利”;第128条规定:“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转” 。《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《土地承包法》)还规定了土地承包收益可以继承。综合起来看,农民依法对承包的土地享有占有、使用、收益、继承等权利,并且有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转,承包地被征收的,承包人(农民)依法获得相应补偿。这些权利构成了土地承包经营权的权能结构,是法定权利,是设立在农村集体土地所有权之上的承包人的用益物权。但也要看到,包括《物权法》在内的各项法律之间,依然存在着不一致甚至矛盾的地方,必须尽快予以修改,尤其要修改已经严重滞后于经济社会发展需要的《土地管理法》。要健全土地承包仲裁法律制度,落实2013年一号文件的精神,尽快落实完成农村土地承包经营权确权登记工作,进一步确定土地承包经营权的其他权利,加强对土地承包经营权的法律保护。事实上,正是十七届三中全会精神和《物权法》相结合,我国的农村土地承包经营权流转才迅速发展起来。也正是日渐活跃的农村土地承包经营权流转市场的建立和完善,才使以家庭承包经营为核心的农村基本经营制度不断趋于稳定。

农村改革30多年的历史表明,以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制具有优越性。但是在实践中,各地或者仅注重“分”忽视了“统”,或者在统的方面缺乏行之有效的措施。农户经营规模过小,统一经营不够,是我国农业经营体制的重大缺陷。同时,随着农村转移劳动力的数量增加,农民老龄化、农业兼业化副业化的态势越来越明显,再加上农业生产经营组织化程度低,农产品市场体系、农业社会化服务体系和国家农业支持保护体系不健全,农业持续发展面临着巨大挑战。并且,随着经济发展、农民收入水平的提高,以及广大农民视野、就业和发展的机会的扩大,土地已经由1980年代的社会保障和生存资料演变为社会保障和发展资料,其中,社会保障资料功能要求土地承包经营权保持稳定;生存资料功能则由于土地的稀缺性要求公平性,包括起点公平,也包括过程公平,这是1980年代土地频繁调整的内在;而发展资料功能则要求土地在稳定的基础上具有部分或全部资本功能,这是近年来土地流转速度大大加快的内在原因。因此,推进农业经营体制创新,必须准确把握对于农民而言土地功能的变化。

为了应对新形势,十七届三中全会把“推进农业经营体制机制创新,加快农业经营方式转变”作为稳定和完善农村基本经营制度的重要内容,并从“统”和“分”两个层次提出了“两个转变”的政策要求,即“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方式转变,增加技术、资本等生产要素投入,着力提高集约化水平;统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变”。这表明,在分的层面,中央已经认识到,超小规模家庭经营难以适应现代农业发展的需要。为了进一步发挥家庭经营的优势,必须推动农户从传统小生产者向采用先进科技和生产手段的现代经营主体转变。但是,按照舒尔茨的逻辑,高度兼业的传统小农户既没有增加技术、资本等生产要素投入和提高集约化水平的意愿,也缺乏运用现代农业科技、获取规模经营效益的能力,因此,《决定》把发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体作为创新农业经营体制机制的重要内容进行了部署。在统的层面,中央充分认识到,当前“统”的职能发挥不畅已经严重制约了现代农业的发展,为了提高农业产前、产中、产后的组织化程度,就要鼓励农户联合与合作,就要发展多种形式的社会化服务组织,强化农户与其他涉农主体的利益联结。其中,中央特别强调了农民专业合作社的地位和作用,不仅将其作为提高农民组织化程度的重要方式,还期待它能“成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织”。此后,如何在新形式下创新农村经营体制机制,成为稳定和完善农村基本制度的重要内容。2009年中央一号文件强调要推进农业经营体制机制创新。2010年中央一号文件,再次强调了党的十七届三中全会《决定》提出的“两个转变”,并且在统的层面上,对农村集体经济组织、农民专业合作社、农业产业化龙头企业以及各种农业农村社会化服务组织进行了具体安排。2012年中央一号文件明确指出了可以通过政府订购、定向委托、招投标等方式,促进提高农业产前、产中、产后的组织化程度,推动农村经营体制机制创新。党的十八大报告进一步强调,要发展农民专业合作和股份合作,发展多种形式规模经营,构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。2013年中央一号文件把提高农民组织化水平作为农业生产经营体制机制创新的重要内容,提出要扶持联户经营、专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体。

农村经营体制机制创新的根本目标,是在保持现有土地承包关系稳定并长久不变的基础上,多措并举,重点解决农民承包地经营规模过小、农村劳动力结构性短缺和农业统一经营程度不足等难题。这需要从三个方面协调推进。

随着农业现代化的推进,我国农地过度细碎化和农户分散经营引发的问题开始显现,推进农地规模经营日益受到中央的重视。早在1987年,中央5号文件就明确提出,有条件的地方可以稳妥地推进土地适度规模经营。1990年,指出“两个飞跃”,要“适应科学种田和生产社会化的需要,发展适度规模经营”。近几年来,农业技术进步和农村劳动力转移,让适度规模经营的需求愈发迫切。应对这种情况,新世纪以来,多个中央一号文件都对加快土地流转、促进规模经营做出了具体安排。

2005年的一号文件提出不得随意收回农户承包地、强迫农户流转承包地,要“尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权”。承包经营权流转和发展适度规模经营,必须在农户自愿、有偿的前提下依法进行,防止片面追求土地集中。2006年,一号文件对土地流转和规模经营表现出更加积极的态度,指出“要健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制,有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。”随着各地土地流转的迅速兴起,2007年一号文件强调规范土地承包经营权流转。针对土地流转中出现的强迫农民流转、“反租倒包”和通过流转改变土地农业用途等问题,2008年中央一号文件要求尽快完善土地流转合同、登记、备案等制度,健全土地承包经营权流转市场,有条件的地方可以进一步培育发展适度规模经营的市场环境。十七届三中全会《决定》进一步明确,“允许农民……流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”。此后土地流转全面加速,一些不当做法和新问题也频频出现。针对这一情况,2009年一号文件再次强调了土地流转的“三个不得”,即“不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益”。2010年一号文件要求加强土地承包经营权流转管理和服务,健全流转市场,在依法自愿有偿的基础上,通过土地流转发展多种形式的适度规模经营。2012年一号文件提出要加强土地承包经营权流转管理和服务,并按照依法自愿有偿原则,引导土地承包经营权流转,发展多种形式的适度规模经营。为了应对近期出现的新情况,2013年中央一号文件对土地流转和规模经营做出了更为全面的安排,一是要求引导农村土地承包经营权有序流转,支持和鼓励承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转,发展多种形式的适度规模经营;二是鼓励农民采取互利互换方式,解决承包地块细碎化问题,发展规模经营;三是强调土地流转的“四个不”,即不搞强迫命令、不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力;四是规范土地流转程序,逐步健全县乡村三级服务网络,强化流转服务。

中央的支持和鼓励迅速提高了土地流转的速度和农地规模经营的程度。截至2012年底,全国家庭承包耕地流转总面积达到2.7亿亩,比2007年底增加2亿多亩,6年间增加了4.22倍;流转面积占家庭承包经营耕地面积的比例达21.5%,比2007年提高16.3个百分点,增幅显著。经营耕地面积在10-100亩的农户达到了3033.3万户,其中经营面积30亩以上的种植专业大户超过900万户(土地耕种面积超过5.1亿亩),50亩以上的专业大户、家庭农场276万户。

从各地的情况来看,适度规模经营发展迅速。山西省的农地规模经营,从2008年的84万亩增加至2011年6月的260万亩,占总耕地总面积的比例也由不足2%增加到6%。黑龙江省2009年农地规模经营的耕地总面积仅为1803万亩,占农村耕地总面积的13.87%,2012年7月规模经营面积已突破4000万亩,比例增加到30.77%。内蒙古自治区2011年底的规模经营主体为10万户,耕种面积达到2231万亩。 在现代农业较为发达的江苏省和浙江省的一些地方,农地的规模化经营推进速度更快。据江苏省农委的数据,截止到2012年7月,该省农地规模经营比例高达50%左右。 而截止到2011年底,浙江宁波市的规模经营面积已经高达61%。此外,在山东、黑龙江、河北等地,受多方面因素的推动,农地的适度规模经营也快速推进。当然,由于人均耕地面积不同,各个地方对规模经营的界定也不同。黑龙江将面积在30公顷(450亩)以上的认定为规模经营,在山西、浙江、江苏等地则将规模经营界定为不少于50亩。其他的大部分地方,如内蒙古、山东、安徽、河北等地都将规模经营面积界定为100亩。这种对规模耕种面积的不同要求,既体现了当地的实际情况,也符合中央要求的“适度”精神。

总之,发展适度规模经营是转变农业生产经营方式的重要抓手,是发展现代农业的必然选择,也是提高主要农产品自给水平的重要举措。不过,需要特别指出的是,从现有的政策文件来看,中央并没有把土地流转作为实现适度规模经营的唯一路径,而是鼓励多种形式、多种内容的规模经营,如联户经营、农民合作社经营、农业产业化龙头企业带动经营等。

经营主体是生产力中最活跃的因素。改革开放以来,中国的农业经营主体已由改革初期相对同质性家庭经营农户占主导的格局向现阶段多类型经营主体并存的格局转变。 发展现代农业需要新型农业生产经营主体。准确判断各类经营主体的利益关系,适时调整不适应生产力发展的生产关系,正确引导和合理扶持各类新型主体的健康发展,可以为农业和农村改革发展注入新的活力,扭转农业兼业化副业化、农民老龄化、农村空心化的趋势,推动工业化、城镇化、信息化和农业现代化协调发展。

近年来,随着工业化、城镇化的深入推进,农村劳动力大量转移就业,农业劳动力数量减少、素质结构性下降等问题日益突出。尤其是近几年,许多地方留乡务农的以妇女和中老年为主,小学及以下文化程度比重超过50%。占农民工总量60%以上的新生代农民工不愿意回乡务农, 我国农业微观经营主体发生着深刻变化,传统的家庭承包经营户的衰落让“谁来种地”成为一个重大而紧迫的课题。作为家庭经营的有力补充,新型农业经营主体受到广泛关注。加快培育新型农业经营主体,是我国实现从传统农业向现代农业转型跨越的必然要求,也是坚持和完善农村基本经营制度的重要举措。近年来,为了构建新型农业经营体系,稳定提高农业综合生产能力,确保国家粮食安全和重要农产品有效供给,中央开始着力培育新型经营主体。

2005年中央一号文件提出支持农民专业合作组织发展,对专业合作组织及其所办加工、流通实体适当减免有关税费。2006年,中央一号文件开始从法律和制度着手,提出要加快立法进程,加大扶持力度,积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织。但这一阶段,中央的主要思路是让农民合作组织为农民提供生产服务,提高农户的产业化程度,让农民从产业化经营中得到更多的实惠。2007年,中央一号文件明确要求培育现代农业经营主体,积极发展种养专业大户、农民专业合作组织、龙头企业和集体经济组织等各类适应现代农业发展要求的经营主体。2008年,为了加快推进农业机械化、加强农业标准化,中央一号文件提出扶持发展农机大户、农机合作社和农机专业服务公司,而且要通过农业标准化示范项目,引导龙头企业、农民专业合作组织、科技示范户和种养大户率先实行标准化生产。十七届三中全会《决定》提出要培养新型农民合作组织,扶持农民专业合作社加快发展,“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。针对《中华人民共和国农民专业合作法》实施以来专业合作社蓬勃发展的实际情况,2009年中央一号文件着重强调要扶持农民专业合作社发展,从人员、财政、金融、登记等方面做出了具体安排,并要求开展示范社建设行动,在金融支持和国家项目扶持方面要向合作社倾斜。此外,2009年中央一号文件还要求加大对农机大户、种粮大户和农机服务组织的扶持力度,加快推进农业机械化。2010年中央一号文件提出,为了提高农业生产经营组织化程度,要推动家庭传统手工经营向采用先进科技和生产手段的方向转变,推动统一经营向发展农户联合与合作;要大力发展农民专业合作社,在政府补助、贷款担保和自办农产品加工企业方面给予照顾。文件还提出,新增农业补贴适当向种粮大户、农民专业合作社倾斜。2012年,为了进一步推动种粮大户、农民专业合作社等新型经营主体的发展,中央一号文件再次强调新增农业补贴向它们倾斜,并提出要加大对它们的信贷投放力度。与以前不同,2013年的中央一号文件在序言中特别指出,要在充分发挥农村基本经营制度优越性的基础上,着力构建新型农业经营体系。为了创新农业生产经营体制,提高农民组织化程度,文件要求尊重和保障农户生产经营的主体地位,培育和壮大新型农业生产经营组织。十七届三中全会《决定》中提出的家庭农场,在2013年一号文件中多次出现。中央将家庭农场作为与专业大户、农民合作社并列的一种新型经营主体来扶持,成为人们关注的焦点。此外,在2013年一号文件中,中央还首次提出要支持联户经营,并指出要像对待专业大户、家庭农场一样,创造良好的政策和法律环境,采取奖励补助等多种办法对其加以扶持。

从我们调研的情况看,当前我国新型农业经营主体至少包括专业农户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业、专业服务组织等部分。专业农户是家庭劳动时间大部分用于农业中的某一产业,且收入占全部收入50%以上的纯农户。大体上又可分为两类,一是种植或者养殖规模较大,尤其是从事种植业生产的农户,流转了大量土地,形成了规模化种植。这类农户一般被称之为“专业大户”。第二类就是除了专业大户之外的其他专业农户,种植户一般没有流转或者流转较少土地,但专业化水平很高,如山东寿光的菜农、陕西富平的果农等;养殖户一般规模较小,如养猪户的养殖规模一般在50左右,奶牛养殖规模一般在20头以下等,但专业化水平很高,其种植业也主要是为养殖业服务的。综合农业部门的各项数据,在1.67亿纯农户中,专业农户数量大约为一半左右。近年来,一些地方在专业大户发展的基础上,开始培育多种形式的家庭农场,实现农业经营的企业化、规模化、机械化和知识化,如农业部试点的吉林延边专业农场、上海松江家庭农场、湖北武汉家庭农场、浙江慈溪家庭农场等。按照我们的理解,家庭农场就是达到一定规模并到工商行政管理部门登记注册了的专业大户。具有家庭经营、适度规模、市场化经营、企业化管理和经营者知识化等显著特征。在上述两类主体中,如果说“新”,家庭农场是在政府引导下新出现的,属于新型经营主体。目前,国家工商总局、农业部等部门也在积极准备创立家庭农场的登记制度,一旦实施,并辅之以优惠政策,具备条件的专业大户大都会注册为家庭农场,其数量会大量增加。可以预料,这一制度创新将会对我国的商品农产品供给提到基础性作用。

农民专业合作社指在农村家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织。作为现代农业的经营主体之一,专业合作社主要起到两方面的作用,一是以农户,尤其是专业农户为主要成员,为他们提供一定的产前、产中、产后服务,据农业部统计,95%的合作社能够为成员提供有效的技术信息服务,成为连接小农户和大市场的有效载体。二是成为流转土地的重要主体之一。近年来土地流转的一个显著特点,就是农民专业合作社逐渐成为重要的流转主体,江苏、浙江等地还出台地方法规鼓励农民以土地入股专业合作社。2013年中央一号文件提出:“加大力度、加快步伐发展农民合作社,……鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社。”极大地拓宽了农民合作的领域和内容,使合作社真正成为集生产、销售、服务、融资、投资等功能为一体的综合性新型经营主体。

作为我国现代农业的重要主体,农业企业主要包括三大部分,一是农业产业化龙头企业,一般不直接从事第一产业的生产活动,而是以“龙头企业+农户”的形式为专业农户提供产前、产中、产后服务。应该说,自上个世纪中期在全国范围内推行的农业产业化政策对提高农业现代化水平起到了极其重要的作用。二是农业科技企业,如从事种子、种苗生产的企业。三是规模较大的专业农户为了生产经营或贷款的方便而到工商部门注册的企业。这三类企业在界定或统计时会有一定的重合的部分,如部分较大的农业科技企业可能会被纳入农业产业化龙头企业的范畴。从调研情况看,农业企业既有直接从事农业生产的功能,又有采取“公司加农户”方式为农民服务的内容。

专业服务组织指在现代农业发展过程中出现的以为农业生产环节服务为核心内容的社会组织,有的以企业的形式出现,有的以合作社形式出现,有的则以个体或个体联合的形式为农民服务,最典型的如农机服务组织。一些地区出现的“抓猪队”、“抓鸡队”、“打枣队”等也属于这类组织。

截至2012年底,全国有50亩以上的种植专业大户276万户、依法登记的农民专业合作社68.9多万个、农业龙头企业11.1万家。新型农业经营主体的涌现,不仅回答了农村劳动力大量转移后,“谁来种地”的问题,还强化了农民的组织化程度,并通过专业化、集约化和社会化提高了农业经营效益,增加了农民收入,稳定了农村生产。我国农业发展迈进了从传统农业向现代农业转型跨越的新阶段,农业生产经营方式开始了由传统小农生产向社会化大生产加快转变的新阶段。至2013年,我国从传统农户经营向新型农业生产经营主体经营的几种发展态势逐渐明朗:一是专业化的小规模农户和兼业农户可以组建农民合作社,可以由专业大户或家庭农场领办,也可以由其他农村能人领办,通过合作社为成员提供产前、产中、产后服务;二是传统农户中的小部分种粮能手或经营能人发展为专业大户、家庭农场,获得专业化、规模化、集约化生产经营的优势;三是既无法发展成为家庭农场,暂时也不愿意加入农民合作社的小规模农户,可以走联户经营的路子;四是不仅小规模农户、专业大户或者家庭农场,甚至规模不大的农民合作社,都可以和规模较大的农业产业化龙头企业相连接,通过龙头企业对接国内市场乃至国际大市场;五是近年来在各地出现的专业服务组织为小规模专业农户和兼业农户提供了大量专业化服务,在一定程度上解决了劳动力季节性供给不足等问题。具体分析可见本文第四部分。

当然,我国新型农业经营主体尚处于发展初期阶段,仍然面临诸多制约,培育速度需要提高,经营水平急需改善。针对新型经营主体发展面临的问题,必须通过深化农村改革,创新政策、体制和机制,进一步调整不适应生产力的生产关系,为新型经营主体的健康发展创造有利的政策和制度环境。

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